Dotychczasowe rozstrzygnięcia sądów w sprawach taryfowych skupiały się na problematyce proceduralnej, zwłaszcza związanej ze sposobem obliczania 45-dniowego terminu na wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia albo odmowy zatwierdzenia taryf. Jedynie w pojedynczych rozstrzygnięciach pojawiły się śladowe wątki odnoszące się do zasad opracowania i kalkulacji taryf. Miniony rok przyniósł jednak pierwsze merytoryczne wyroki, w świetle których sądy bardzo krytycznie odnoszą się do zarzutów organów regulacyjnych, formułowanych wobec taryf przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych. Czy rozstrzygnięcia te staną się przyczynkiem do nowego otwarcia w relacjach z regulatorem?
Choć przysłowiowa jaskółka wiosny nie czyni, branża wodociągowo-kanalizacyjna bez wątpienia czekała na takie orzeczenia sądów administracyjnych. Mowa tutaj o dwóch wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z drugiej połowy ubiegłego roku – z dnia 26 sierpnia 2022 r. (sygn. akt V SA/Wa 6/22) oraz 26 września 2022 r. (sygn. akt V SA/Wa 278/22).
Co ważne, wskutek dostrzeżonych przez WSA naruszeń, w obu przypadkach Sąd uchylił decyzje regulatora, wyraźnie wskazując, że sprawy nie zostały należycie rozpatrzone, a przy tym krytycznie odnosząc się do wielu bezzasadnych zapatrywań organów. Należy mieć nadzieję, że taki kierunek orzeczniczy będzie miał swoją kontynuację.
Poprawienie taryf a kolejna odmowa ich zatwierdzenia
Na wstępie warto zwrócić uwagę na pogląd czysto proceduralny, wyrażony przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 sierpnia 2022 r. (sygn. akt V SA/Wa 6/22). Odnosi się on do wzajemnej relacji kolejnych decyzji odmawiających zatwierdzenia taryf przedsiębiorstw i związania organu tymi decyzjami.
W praktyce często dzieje się bowiem tak, iż organy odmawiały zatwierdzenia taryf, zobowiązują do ich poprawienia w określonym zakresie, a następnie po ich korekcie przez przedsiębiorstwa (zgodnie z wytycznymi regulatora), ponownie odmawiały ich zatwierdzenia, lecz z zupełnie innych przyczyn niż pierwotnie wskazane. Działanie takie poddał ocenie WSA w Warszawie w przywołanym rozstrzygnięciu.
Sąd wskazał, że „decyzja (…) zawiera odmowę zatwierdzenia taryfy z zupełnie innych powodów niż pierwsza decyzja tego organu w przedmiotowej sprawie (…). Skarżąca po wydaniu (…) decyzji (…) usunęła dostrzeżone przez ww. organ zastrzeżenia. Tymczasem organ ponownie weryfikując wniosek skarżącej odmówił zatwierdzenia decyzji. Zgodnie zaś z art. 110 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej.”
Jak należy czytać odwołanie się w tym przypadku przez Sąd do art. 110 § 1 k.p.a.? Skoro regulator raz dokonał oceny i weryfikacji projektu taryf, to przy rozpoznawaniu sprawy wskutek wniesienia poprawionego projektu taryf, jest on związany pierwotną oceną (o ile konkretny element taryf nie uległy zmianie). Skoro w pierwotnej decyzji nie zakwestionował taryf w konkretnym zakresie – uznać należy go za oceniony pozytywnie, bez możliwości późniejszego zgłaszania zastrzeżeń.
Obowiązkiem po stronie regulatora jest zatem przy pierwszej weryfikacji taryf dostrzec wszelkie ich mankamenty i oprzeć na nich rozstrzygnięcie. Niedopuszczalnym byłoby takie prowadzenie postępowań, w toku których, przy kolejnych poprawkach taryf – regulator podnosiłby coraz to nowsze zarzuty, do uprzednio zweryfikowanych pozytywnie kwestii (za takie uznać należy również przemilczane w poprzednich decyzjach).
Sposób prowadzenia postępowań
W przywołanych wyrokach WSA w Warszawie wyraźnie napiętnował nadto pozorność działań regulatora. W wyroku wydanym w sprawie V SA/Wa 6/22 czytamy, że regulator „nie do wszystkich kwestii odniósł się w sposób wyczerpujący i przekonywujący. W szczególności organ I instancji, a następnie Prezes PGW, mimo zarzutów podniesionych w tym zakresie, nie wskazały jednoznacznie, które z przedłożonych dokumentów i wyjaśnień skarżącej uznały za niewystarczające. (…) Uzasadnienie stanowiska organu odwoławczego stwarza, zdaniem Sądu jedynie pozory ponownego rozpoznania sprawy zgodnie z art. 15 k.p.a. Organ wskazuje na trzy argumenty (…), ale uzasadnienia merytorycznego w tym zakresie właściwie nie ma.”.
Pozorna weryfikacja taryf?
Podobnie w sprawie V SA/Wa 278/22 Sąd wskazał, że: „stanowisko organu odwoławczego jest niespójne i dowodzi braku przeprowadzenia wnikliwej analizy zgromadzonego materiału dowodowego”. WSA dostrzegł też jeden z podstawowych mankamentów wielu negatywnych decyzji organów regulacyjnych – wadliwość uzasadnienia, które ocenił w następujący sposób: „W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest wskazania przyczyn w oparciu o zebrany materiał dowodowy, dlaczego nie zostały uwzględnione przedstawione przez skarżącą w odwołaniu argumenty. Prowadzone postępowanie nie zostało ukierunkowane na kluczowe okoliczności wymagające wyjaśnienia, a przez to nie obejmowało wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i pominiętych argumentów odwołania, na co wskazuje uzasadnienie stanowiska organu odwoławczego.”.
Ochrona odbiorców usług przed wzrostem cen
Jaki zarzut pojawiał się w minionych latach najczęściej w decyzjach regulatora o odmowie zatwierdzenia taryf? Niezapewnienie ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. Hasło klucz, które stanowiło w wielu przypadkach ostateczny (nierzadko jedyny) argument przemawiający zdaniem regulatora za odmową zatwierdzenia taryf.
Czy zasadnie? Otóż WSA w Warszawie zwrócił uwagę, że samo posłużenie się takim zarzutem nie wystarczy.
Regulator musi wykazać „jakie są podstawy twierdzenia, że projektowana wysokość cen i stawek opłat nie zapewnia ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen.” (tak w sprawie V SA/Wa 6/22).
Dalej Sąd wskazuje, że: „Motywy rozstrzygnięcia muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Takie uzasadnienie daje również rękojmię, że organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia.”.
Warto również przywołać fragment uzasadnienia wyroku w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 278/22, gdzie Sąd odnosząc się do wzrostu cen wprost zauważył, że: „przyczyną wzrostu cen jest wzrost kosztów, w tym kosztów energii. Organ podnosząc, że przedstawiona taryfa prowadzi do nieuzasadnionego wzrostu cen w żaden sposób nie wykazał, aby powyższe wzrosty kosztów były nieuzasadnione.”
Jak się wydaje. stanowisko WSA w Warszawie należy czytać wprost – zarzut względem braku ochrony odbiorców usług z uwagi na wzrost cen zasługuje na uwzględnienie tylko wtedy, gdy wzrost ten jest nieuzasadniony, a przy tym organ wyraźnie wskaże, gdzie dopatruje się tej bezzasadności. Takie podejście, które zresztą wielokrotnie prezentowaliśmy, oznacza że brak właściwej ochrony odbiorców rozumieć należy jako to obciążenie ich cenami nieopartymi na zasadnych kosztach, nie zaś cenami wysokimi.
Inwestycje a wielkość sprzedaży i liczba odbiorców
Przechodząc do konkretnych aspektów opracowania taryf, w pierwszej kolejności warto zwrócić uwagę ma sprawę o sygn. akt V SA/Wa 6/22, gdzie pojawił się wątek planowania wielkości sprzedaży i liczby odbiorców usług w okresie obowiązywania nowych taryf, które to okoliczności zakwestionował organ.
W stanie faktycznym rozważanym przez Sąd, wieloletni plan przedsiębiorstwa przewidywał budowę sieci wodociągowych i kanalizacyjnych. Zdaniem regulatora inwestycje te winny mieć wpływ na wzrost liczby odbiorców usług i wielkości sprzedaży. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne twierdziło natomiast, że inwestycje polegały w większości na odtworzeniu istniejących sieci, a nie na budowie nowych odcinków mogących służyć podłączeniu kolejnych odbiorców.
WSA negatywnie ocenił zapatrywania organu, gdyż nie wskazał on jaki materiał dowodowy potwierdzałby jego stanowisko i czy w aktach sprawy są dokumenty, w oparciu, o które można przyjąć, że nowe inwestycje doprowadzą do zwiększenia ilości sprzedawanej wody czy odprowadzanych ścieków.
Wydaje się, że WSA bardzo słusznie przyjął, iż o ile przedsiębiorstwo jest zobowiązane kompleksowo i wyczerpująco opisać we wniosku okoliczności przemawiające za zaprezentowaną kalkulacją, to organ negując poszczególne okoliczności przedstawione przez przedsiębiorstwo musi konkretnie wyjaśnić przyczyny uznania ich za niewiarygodne.
Koszty odprowadzania wód opadowych lub roztopowych
Kolejny wątek, który pojawił się w rozstrzygnięciach sądów to koszty odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Zagadnienie tak często pojawiające się w sprawach taryfowych, co równie kontrowersyjne.
W sprawie o sygn. akt V SA/Wa 6/22, WSA w Warszawie wskazał, że: „Żadnej argumentacji nie zawiera stanowisko organu, że kosztami taryfy objęto oczyszczanie wód opadowych i roztopowych, za które odbiorcy nie powinni być obciążani. Organ odwołał się jedynie do wyjaśnień skarżącej, że "kanalizacja sanitarna narażona jest na spływ wód deszczowych przez otwory wentylacyjne w studniach kanalizacyjnych oraz występuje zjawisko infiltracji czyli przedostawania się wód gruntowych do systemu kanalizacyjnego co niekorzystnie wpływa na bilans ścieków odprowadzanych do wód", co sugeruje zdaniem organu, objęcie kosztami taryfy oczyszczania wód opadowych i roztopowych, za które usługobiorcy nie powinni być obciążani.”
Choć Sąd przyznał, że co do zasady takie stanowisko uznać należy za słuszne i taryfy nie powinny uwzględniać rzeczonych kosztów, to jednak uznał jednocześnie, że organ nie poparł go jakąkolwiek argumentacją, jak również nie powołał stosownych przepisów pozwalających na tej podstawie odmówić zatwierdzenia taryf.
Co ciekawe zaś, WSA trafnie zauważył, że regulator w rozpoznawanej sprawie „nie wziął pod uwagę, że wody opadowe lub roztopowe są ściekami komunalnymi w przypadku, gdy stanowią mieszaninę ścieków bytowych z wodami opadowymi i roztopowymi”. Skarżące przedsiębiorstwo podnosiło przy tym, iż „ilość ścieków dopływająca do oczyszczalni ścieków nie jest sumą jedynie ścieków pochodzących od odbiorców usług oraz wód opadowych i roztopowych. W tej mieszaninie jest jeszcze woda zużyta do celów technologicznych, wody infiltracyjne, ścieki będące skutkiem kradzieży wody, ścieki będące skutkiem awarii. Wskazuje również, że posiada pozwolenie na wprowadzenie ścieków komunalnych do wód lub do ziemi, a zatem jej działalność polega właśnie na odbiorze i oczyszczaniu ścieków komunalnych jako mieszaniny, a nie na wydzielaniu wód opadowych i roztopowych.”
Podatek od nieruchomości
Regulator żywo interesował się również kosztami przedsiębiorstw w zakresie danin publicznych, w tym w szczególności podatku od nieruchomości. Nierzadko zdarzało się, że w toku postępowań oraz w samych rozstrzygnięciach wskazywał, że przedsiębiorstwa winny podejmować kroki celem „optymalizacji” takich kosztów - obniżenia poziomu uiszczanego podatku od nieruchomości.
Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie ma wpływu na wysokość podatku od nieruchomości. Wzrost tej daniny nie jest przyczyną nieuzasadnionego wzrostu cen.
Tak formułowane zarzuty organów w sposób jednoznaczny oceniły sądy. W sprawie o sygn. akt V SA/Wa 6/22, gdzie regulator uznał za przyczynę nieuzasadnionego wzrostu cen właśnie wartość zaplanowanego podatku od nieruchomości, WSA wprost zauważył, że: „Zgodzić się należy ze skarżącą, że nie ma ona wpływu na wysokość ustalanej przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] wysokości podatków ją obciążających, w tym także opłat od umieszczania urządzeń w pasie drogowym. Zatem nie może być to uznane za przyczynę nieuzasadnionego wzrostu cen.”
Pogląd wyrażony przez warszawski Sąd uznać należy za w pełni uzasadniony. Wyrazić należy nadzieje, że zakończy on pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych działania regulatora zmierzające do kwestionowania wysokości podatku od nieruchomości i próby pośredniego wpływania na sposób wykonywania ustawowych kompetencji rad gmin w zakresie ustalania wysokości stawek tego podatku.
Amortyzacja
W sprawie kontrolowanej przez WSA w Warszawie i zakończonej wyrokiem z dnia 26 września 2022 r. (sygn. akt V SA/Wa 287/22) pojawiła się także problematyka sposobu planowania amortyzacji. W tym przypadku, organy nakazały przedsiębiorstwu obniżyć stawki amortyzacji i wydłużyć okres ekonomicznej użyteczności środka trwałego. Całość zarzutu formułowały przy tym w oparciu o naruszenie § 7 ust. 6 rozporządzenia taryfowego.
Reuglator nie ma prawa nakazać przedsiębiorstwu obniżenia stawek amortyzacyjnych.
W analizowanym zakresie warto przywołać obszerny fragment uzasadnienia wyroku Sądu, w którym czytamy:
„Po pierwsze przedsiębiorca zgodnie z wymogami ustawy o rachunkowości rozlicza wydatki poniesione na środki trwałe w czasie za pomocą odpisów amortyzacyjnych (art. 32 ustawy o rachunkowości). Po drugie wysokości stawek amortyzacyjnych są określane na podstawie ekonomicznej użyteczności środka trwałego tzn. jak długo będzie mógł być przez przedsiębiorcę używany w swojej działalności i aby prawidłowo pokazać swój stan aktywów jak i wynik finansowy przedsiębiorca nie może stosować zbyt niskich jak i zbyt wysokich stawek amortyzacyjnych. Po trzecie ustawa o rachunkowości nie przewiduje możliwości zmniejszania stawek amortyzacyjnych, takie przepisy są w ustawie o podatku dochodowym od osób prawnych (CIT) lub fizycznych (PIT). Żadne natomiast przepisy nie dają organom administracji państwowej uprawnień do nakazywania przedsiębiorcom stosowania obniżonych stawek amortyzacyjnych. Jeżeli więc przedsiębiorca prowadząc swoje księgi rachunkowe kalkuluje, na ich podstawie, przyszłe wyniki finansowe stosując przepisy ustawy o rachunkowości to nie można mu zarzucić, że zawyża cenę sprzedaży swoich usług i próbuje przerzucić je na odbiorców tych usług.”
Co ciekawe, przedsiębiorstwo w odwołaniu od decyzji regulatora podniosło przykład amortyzacji pompy głębinowej, którą w przypadku zastosowania 1% stawki amortyzacji, musiałoby użytkować 100 lat. Organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się kwestii ekonomicznej użyteczności środka trwałego tzn. jak długo faktycznie będzie mógł być używany w działalności. Stwierdził natomiast, że taki wniosek prezentowany przez przedsiębiorstwo jest zbyt daleko idący.
Ze stanowiskiem organu nie zgodził się WSA w Warszawie, podnosząc, że obawy przedsiębiorstwa są w pełni uzasadnione i dodając, że „Obniżenie stawek w trakcie trwania okresu amortyzacji, przy zmniejszonej dodatkowo marży zysku, w sposób bezpośredni może wpłynąć na możliwości odtworzeniowe majątku, a nawet płynność finansową poprzez brak pokrycia amortyzacją i zyskiem w kolejnym okresie taryfowym rat kapitałowych (nie stanowiących kosztów przedsiębiorstwa, co do zasady pokrywanych zyskiem i amortyzacją właśnie) kredytu lub leasingu.”.
Marża zysku
„Aby uznać, że wysokość marży zysku jest niedopuszczalna prawnie należało wykazać, że ma ona bezpośredni wpływ na nieuzasadniony wzrost cen (skoro inne koszty nie mogą być kształtowane w pełni swobodnie, a ich uzasadniony wzrost przekłada się na uzasadniony wzrost cen)” – uznał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 września 2022 r. (sygn. akt V SA/Wa 278/22).
W stanie faktycznym sprawy Sąd analizował przypadek marży zysku zaplanowanej na poziomie odpowiednio 7,2% w okresie 1 roku, 8,1% w okresie 2 roku. i 7,6% w okresie 3 roku taryfowego. W ocenie regulatora marża ta ustalona została na zbyt wysokim poziomie. Pogląd ten podzielił również organ odwoławczy.
Odnosząc się do stanowiska organów, WSA podniósł, że: „Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by organ zbadał, czy sposób ustalenia marży zysku spowodował nieuzasadniony wzrost cen niechroniący odbiorców, czy też opłaty z tego tytułu wzrosły z innej przyczyny wskazanej przez spółkę”. Ponownie wskazał więc na wadliwość sposobu sporządzania uzasadnień przez organy.
Marża zysku jako zabezpieczenie niedoszacowania kosztów.
Przedsiębiorstwo w toku postępowania argumentowało zaś w odniesieniu do marży, że „powinna ona stanowić swoiste zabezpieczenie w przypadku niedoszacowania kosztów inwestycyjnych w kolejnych latach obowiązywania taryfy.” Takie stanowisko podzielił w pełni WSA w Warszawie w komentowanym wyroku, zauważając co następuje:
„Zgodzić się należy z tym stanowiskiem skarżącej, często bowiem wskaźniki makroekonomiczne mogą nie odzwierciedlać faktycznych kosztów np. materiałów budowlanych, czy dostaw energii. Należy mieć na uwadze również zmiany w prawie, które mogą nakładać na pracodawców (w tym przypadku również przedsiębiorstwa wodno kanalizacyjne) dodatkowe obowiązki w zakresie np. minimalnego wynagrodzenia, co konsekwentnie sygnalizował w toku postępowania skarżąca. Te czynniki muszą być uwzględnione w wysokości marży.”
Wreszcie, negatywnej ocenie poddana została praktyka odwoływania się przez regulatora w kontekście marży zysku do decyzji Komisji 2012/21/UE z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie stosowania art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych, przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanym do wykonywania usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym.
WSA w Warszawie wyraźnie podniósł, że odwoływanie się do wyżej wskazanego aktu miało jedynie charakter argumentacyjny, bowiem nie ma on zastosowania do marży zysku ustalanej na potrzeby taryf.
Przedstawione stanowisko Sądu w zakresie planowania marży zysku ma ogromny walor praktyczny. Niewątpliwie jednak ustalanie poziomu marży oraz jej ocena jest procesem wieloaspektowym i nie można jej ograniczyć po stronie przedsiębiorstwa do prostej czynności wyboru wartości planowanego zysku, zaś po stronie regulatora do zarzutu wobec samego poziomu nieuzasadnionego w żaden sposób.
Podsumowując, w obrocie pojawiły się nareszcie pierwsze orzeczenia dotyczące merytorycznej zawartości taryf i wyroki te w pełni potwierdzają zarzuty przedsiębiorstw wodociągowo – kanalizacyjnych formułowane w ostatnich dwóch latach względem decyzji organów regulacyjnych odmawiających zatwierdzenia taryf.
WSA w Warszawie zanegował sztandarowe koncepcje poszczególnych RZGW i Prezesa Wód Polskich (jako organu II instancji) dotyczące obowiązku obniżania amortyzacji, negocjowania z gminami podatku od nieruchomości czy faktycznego eliminowania marży zysku. Do tego Sąd wskazał na wadliwość negowania w kolejnych decyzjach o odmowie zatwierdzenia taryf okoliczności wcześniej niekwestionowanych. Najważniejsze wydaje się jednak przesądzenie, że organ regulacyjny nie może odmówić zatwierdzenia taryfy powołując się jedynie na ogólne zasady kształtowania taryf, nie wyjaśniając szczegółowo w jaki sposób wniosek przedsiębiorstwa je narusza i które z okoliczności podanych we wniosku i z jakich przyczyn organ uznaje za nieprawdziwe.
Jeżeli ta linia orzecznicza zostanie przez sądy administracyjne podtrzymana, a organy regulacyjne nie będą chciały narażać się na odpowiedzialność odszkodowawczą, będą musiały zasadniczo zmienić swoje podejście do sposobu procedowania wniosków taryfowych i wniosków o skrócenie czasu obowiązywania taryf.
Autorzy: Łukasz Ciszewski, Mateusz Faron - Kancelaria Radców Prawnych Zygmunt Jerzmanowski i Wspólnicy Sp.K.
Źródło: Blog Jerzmanowski Aqua